Co-producing public welfare with citizens in socially disadvantaged neighbourhoods

Denne afhandling undersøger samskabelse (co-production) af offentlige velfærdsydelser mellem fagprofessionelle frontmedarbejdere i Danmark og borgere i social udsatte boligområder, som befinder sig i forskellige grader af social sårbarhed. For disse borgere kan det at engagere sig i skabelsen af de velfærdsservices, de har brug for, have stor betydning for ydelsernes relevans og kvalitet og deres vellykkede implementering. På grund af deres marginaliserede positioner og sårbarheder kan disse borgere dog opleve barrierer i forhold til at kunne deltage i samskabelse. Dette gælder især ved inddragelse i de tidligere faser i den offentlige servicecyklus, da tidligere studier viser en tendens til at disse borgergrupper kun bliver engageret i implementering af services, der udelukkende er designet af de offentlige aktører.
Baseret på forskellige typologier, der findes i den internationale samskabelseslitteratur, skelnes der mellem fire faser, hvor borgerne kan inddrages i den offentlige velfærdsproduktion: som initiativtager (co-initiation), som med-anviser (co-commissioning) , som med-designer (co-design), og som med-udfører (co-implementation). Disse faser hænger sammen med forskellige niveauer af borgerinddragelse og dermed borgernes indflydelse på samskabelsesprocessen. På baggrund af denne sondring søger afhandlingen at besvare det overordnede forskningsspørgsmål: hvilke faktorer påvirker hvilken type samskabelse borgere i socialt udsatte boligområder inddrages i samt graden af deres indflydelse på samskabelsesprocessen?
For at besvare dette spørgsmål foretages der med udgangspunk i en kritisk realistisk tilgang et kvalitativt casestudie, der præsenterer tre cases, hvor forskellige typer samskabelse finder sted i socialt udsatte boligområder. Data består af omfattende feltstudier med observationer, dokumenter og interviews med de borgere, frontmedarbejdere og ledelse, der er involveret i hver af disse cases. Afhandlingens resultater er baseret på tre artikler, der belyser det overordnede forskningsspørgsmål fra flere vinkler og på forskellig vis bidrager til besvarelsen heraf.
Artikel 1 udforsker, hvordan social kapital i form af afgrænsende (bonding), brobyggende (bridging) og forbindende (linking) netværk samt tillid påvirker samskabelse mellem offentlige aktører og borgere i social udsatte boligområder, der befinder sig i en udsat position. Data stammer fra en ’ekstrem’ case, hvor en gruppe dansk-somaliske kvinder (som er blandt de mest sårbare i det danske samfund) ændrede sig fra at være afvisende over for et kommunalt forsøg på at inddrage dem i implementeringen af en velfærdsservice designet af de fagprofessionelle til at blive initiativtagere til samskabelse med de samme kommunale aktører med det sigte at forebygge kriminalitet blandt dansk-somaliske unge. Undersøgelsen konkluderer, at dannelsen af social kapital har en væsentlig indflydelse på at muliggøre samskabelse med borgere i en social udsat position. Dette er især tilfældet, når borgerne inddrages tidligere i den offentlige velfærdsproduktion end implementeringsfasen. At være involveret i de tidligere faser fremmer borgernes motivation til deltagelse. Borgerne i rollen som med-designer af eller initiativtager til offentlige velfærdservices, ses sjældent i samskabelseslitteraturen; undersøgelsen bidrager derfor med dette perspektiv. Derudover identificeres beregningsbaseret (calculus-based) tillid som en faktor, der påvirker potentielle samskabelsesaktørers vilje til at engagere sig i samskabelse, mens relationel tillid er vigtig for opretholdelsen af samskabelsesforholdet.
Artikel 2 undersøger hvordan fagprofessionelle boligsociale medarbejdere forstår beboernes frivillige arbejde som en del af det sociale arbejde, der udføres i forbindelse med boligsociale helhedsplaner i socialt udsatte boligområder. Undersøgelsen er baseret på ti interviews med forskellige medarbejdere og observationsstudier fra seks socialt udsatte boligområder. Begreberne ’instrumentalisering’ og ’third-party volunteering’ bruges som en teoretisk ramme for analysen, der identificerer fire formål bag medarbejdernes facilitering af beboernes frivillige engagement: Frivilligt arbejde som en vej til arbejdsmarkedet, frivilligt arbejde som selvudvikling, frivilligt arbejde for fællesskabets skyld og frivilligt arbejde med det formål at forankre aktiviteter. Ud fra medarbejdernes forståelse er det centrale i frivilligheden først og fremmest den frivillige beboer og dennes arbejdsmarkeds- og udviklingspotentiale samt aktive medborgerskab, snarere end ’sagen’, som den frivillige beboer engagerer sig i. Dette diskuteres i relation til en voksende produktivitetsdiskurs inden for socialt arbejde samt aktivt medborgerskab som et af konkurrencestatens konkurrenceparametre i den globale konkurrence. Analysen viser endvidere, at brugen af frivillighed som boligsocialt middel medfører en ambivalens hos flere medarbejdere, der grundlæggende har en opfattelse af frivillighed som noget, der bør baseres på beboerens initiativ, lyst, behov og interesser, hvorfor de også arbejder på at fremme frivilligheden for frivillighedens skyld.
Artikel 3 undersøger hvilke udfordringer og potentialer, der gør sig gældende i forbindelse med samskabelse mellem politi og etniske minoritetsforeninger i et socialt udsat boligområde. Data stammer fra et feltstudie af dialogmøder mellem en lokal politiafdeling og etniske minoritetsforeninger, hvor borgerne med deres erfaringsbaserede ekspertise og politiet som de konventionelle eksperter mødes for at identificere og prioritere fremtidigt politiarbejde med henblik på at forbedre sikkerheden i boligområdet. Samskabelsen blev initieret af politiet på baggrund af konflikter og manglende samarbejde mellem etniske minoritetsgrupper og politiet i boligområdet. Samskabelsestypen der finder sted identificeres som sam-idriftsættelse (co-commissioning), en form for samskabelse, der sjældent diskuteres i samskabelseslitteraturen eller er undersøgt inden for en hierarkisk opbygget organisation som politiet. Undersøgelsen trækker dermed på begrebet ’co-implementation’ fra samskabelseslitteraturen såvel som på de kriminologiske begreber ’procedural justice’ og ’police performance’ og argumenterer for, at en bedre forståelse af, hvordan beboerne i disse områder kommunikerer med og opfatter politiet som en offentlig myndighed, kan bidrage til at skabe en social platform til fremtidig samskabelse.
Baseret på resultaterne af artiklerne identificerer afhandlingen følgende faktorer som betydningsfulde for, hvilken type samskabelse borgere i socialt udsatte boligområder inddrages i, samt for graden af deres indflydelse på processen.
Graden af brugerinddragelse og indflydelse stiger, jo tidligere borgerne involveres i skabelsen af velfærdsservices, forudsat at deres synspunkter tages i betragtning af den offentlige aktør, og deres perspektiver får lov til at påvirke de efterfølgende faser i velfærdsproduktionen til og med implementeringsfasen. I så fald oplever borgerne ydelserne som relevante for deres velfærd og de tager ejerskab til implementeringen heraf.
Den måde hvorpå de fagprofessionelle medarbejdere opfatter deres egen faglige ekspertise såvel som borgernes ekspertise, påvirker graden af åbenhed over for borgernes perspektiver og dermed den grad af kontrol over velfærdsproduktionen, som de er villige til at afgive. I situationer, hvor der allerede er etableret et klientforhold mellem den fagprofessionelle og borgerne, virker det vanskeligere for de fagprofessionelle at se ud over borgernes udsatte position og være imødekommende over for deres perspektiver og forslag til forbedringer af de offentlige velfærdsservices. Andre faktorer har også indflydelse på de fagprofessionelles åbenhed over for en sammensmeltning af de forskellige former for ekspertise, som er et ideal i forbindelse med transformativ samskabelse. Disse inkluderer den grad af autonomi medarbejderne har i forhold at definere mål og indsatser i deres arbejde samt deres personlige egenskaber og interesse i samskabelse med borgere i udsatte positioner.
Den mest indflydelsesrige faktor, der identificeres i studiet, er, hvorvidt borgerne inddrages som enkeltpersoner eller som et kollektiv, dvs. som et socialt kapitalnetværk, da dette også påvirker de ovennævnte faktorer. Når borgere i socialt udsatte positioner optræder individuelt, er det mere sandsynligt, at de kun inddrages i implementeringsfasen. Når de samme borgere forener sig ved f.eks. at danne en forening, erhverver de kollektiv magt til at gøre deres perspektiver gældende og opfattes som mere ressourcestærke, end når de handler alene. Desuden fremstår de fra et professionelt perspektiv som mere legitime samarbejdspartnere på grund af den større grad af repræsentativt potentiale grundet foreningsdemokratiet samt den lovgivningsmæssige institutionalisering af samarbejde mellem foreninger og det offentlige.
Det er dog ikke alle borgere i socialt udsatte positioner, der har erfaringen eller ressourcerne til at organisere sig som en forening. Muligheden herfor vil derfor afhænge af, hvorvidt de har adgang til eksterne ressourcer såsom hjælp til kapacitetsopbygning, kontakter osv. gennem etableringen af et forbindende (linking) socialt kapital netværk med offentlige aktører.
Slutteligt peges der på vigtigheden af forskellige former for tillid i forbindelse med etableringen og opretholdelsen af en samskabelsesrelation. Når samskabelsen ikke kan baseres på allerede eksisterende relationer, er beregningsbaseret (calculus-based) tillid nødvendig. Denne tillidsform udspringer af en antagelse om, at den anden parts interesser kan indeslutte ens egne målsætninger. Når en samskabelsesrelation er dannet, kan den opretholdes gennem udviklingen af relationel tillid; en affektiv form for tillid, som er mere modstandsdygtig over for de udfordringer, der kan opstå undervejs i samskabelsesprocessen.