Der er forskel på folk, også når de er syge: en analyse af den politisk-normative kerne i forlængelsesreglerne på sygedagpengeområdet

Publikation: Bidrag til tidsskriftTidsskriftsartikelpeer review

Abstract

Med reformen af sygedagpengereglerne i 2014 opstod det såkaldte revurderingstidspunkt, hvor der efter 22 uger skal tages stilling til, om sygemeldte borgere får en forlængelse af deres sygedagpenge eller alternativt overgår til et jobafklaringsforløb. Denne fremrykning (fra førhen 52 uger) indebærer at forlængelsesreglerne får relevans for et langt større antal sager end før 2014 – og den indebærer samtidig, at grundlaget for at træffe afgørelsen om forlængelse eller ikke-forlængelse skal tilvejebringes på meget kortere tid end før 2014. En følge heraf er, at de juridiske distinktioner mellem forlængelse/ikke-forlængelse får et markant større nærvær i praksis på området, hvilket med andre ord betyder at sondringen mellem dem, der er syge i en sygedagpengeforstand (og forlænges), og dem der er syge i en anden forstand (og derfor ikke forlænges), får en intensiveret betydning.
I denne artikel sættes fokus på forlængelsesreglerne og den måde, de udmøntes på i det løbende juridiske fortolkningsarbejde. Artiklens udgangspunkt er, at de omtalte juridiske distinktioner angående forlængelse rummer en politisk-normativ kerne, der udtrykker nogle socialpolitiske idealer om, hvilke borgere der har gjort sig mere - og mindre - fortjent til samfundets hjælp. Reglerne etablerer i den optik et hierarki af mere og mindre værdigt trængende, syge borgere, og denne artikels formål er (1) at analysere, hvilke kendetegn ved borgeres sygdomssituation, der ifølge juraen er udslagsgivende for om borgere havner i den ene eller den anden kategori og (2) at sætte analysen i perspektiv ift. socialpolitiske begreber om værdighed og fortjenthed samt, i lyset af analysens indsigter, (3) at diskutere de faglige og værdimæssige/etiske dilemmaer for socialt arbejde på sygedagpengeområdet, der knytter sig til opdelingen af syge borgere.
Der er flere undersøgelser, der peger på at praksis på sygedagpengeområde er en vanskelig sag at håndtere korrekt (Ankestyrelsen 2019) og at mange borgere oplever, at sygedagpengesystemet ikke i tilstrækkeligt grad er hjælpsomt ift. at bidrage til at helbrede og forebygge sygdom (Bømler 2019; Psykiatrifonden 2019). Imidlertid er det småt med systematisk, nyere forskning i det normative grundlag for socialpolitikken ift. borgere der er uarbejdsdygtige pga. sygdom og hvad dette normative grundlag betyder for praksis. Denne artikel yder et bidrag til at oplyse dette felt.
Det teoretiske grundlag for artiklen er dels nogle klassiske socialpolitiske begreber om værdighed, sikkerhed og fortjenthed (jf. bl.a. Herup Nielsen 2019; Bundesen 2016; Hornemann Møller 2016), dels i nyere forvaltningssociologiske teoridannelse om udviklingen i moderne velfærdsinstitutioners blik på og forventninger til borgere (Åkerstrøm Andersen et al. 2008; 2014). Metodisk er der tale om en tekstanalyse af regelkomplekset omkring sygedagpengeområdet, dvs. sygedagpengeloven og dens tilhørende vejledninger samt Ankestyrelsens afgørelser og praksisundersøgelser – med særligt fokus på spørgsmålet om forlængelse.
Artiklens analyse har fokus på de politisk-normative strukturer i sygedagpengereglerne og den bygger på en forståelse af, at disse strukturer i et vist omfang sætter sig igennem og gør sig gældende i praksis. Analysen kan dog kun på et teoretisk niveau redegøre for denne forbindelse, da den ikke gennemfører en selvstændig empirisk undersøgelse af den måde, sygedagpengereglerne håndteres i praksis. Det er en begrænsning i rækkevidden af artiklens analyse, såvel som den også i sin læsning af regelgrundlaget vil være præget af de teoretiske vinkler, der trækkes på.
Til gengæld er det et håb og en forventning, at analysens indsigter vil være et afsæt for både en god faglig og værdimæssig debat blandt praktikere og grundlag for at foretage yderligere undersøgelser af feltet.

Hvordan er artiklen relevant for socialrådgivere?
Sygedagpengeområdet har siden indførelsen af de første begrænsninger varigheden i 1982 været et brydningsfelt i socialpolitisk forstand mellem et princip om social sikkerhed ved uarbejdsdygtighed pga. sygdom og et princip om selvansvar og midlertidighed. Med reformen i 2014 opstår mellem disse politiske principper en ny syntese, som sætter et nyt pres på praksis. Ganske vist forbedres vilkårene for de, der ikke længere oppebærer ret til sygedagpenge (Jobafklaringsforløbet - JAF) – men netop fordi sorteringen mellem sygedagpengeforlængelse og ikke-forlængelse (JAF) rykkes frem får den til gengæld relevans for et langt større antal borgere end under de gamle regler . Hertil kommer, at betingelserne for både (a) at oplyse og dokumentere sagerne og (b) at inddrage borgernes perspektiv op til revurderingen er sat under pres pga. tidsfaktoren i forløbene (revurderingen inden 22 uger).
Pointen er her, at med denne nye politiske syntese eller kompromis går det at sortere borgere fra at være en relativt sjælden foreteelse i nogle få, langvarige sager til at være en central bestanddel i sagsbehandlingsarbejdet. Man kan sige, at det går fra at være undtagelsen til at være reglen. Analysen vil fremhæve, at det især er borgere med diffuse lidelser og uforudsigelige og ikke-lineære behandlingsforløb, der juridisk set falder udenfor forlængelsesmulighederne – og den vil argumentere for den tolkning, at dette kan henføres til en politisk norm om, at diffusitet og ikke-linearitet kan være et slør for manglende vilje, motivation, medvirken og selvansvar på borgerens side. Det vedrører altså en mere moralsk dimension af borgerens selvansvar for at medvirke til at løse egen sygesituation. Med det fremrykkede revurderingstidspunkt installeres en art moralsk vurdering af borgerens medvirken således som et mere eller mindre permanent nærværende perspektiv frem mod revurderingen.
Det er ambitionen med analysen at rette fokus mod netop den normative dimension af arbejdet med revurderingen, og det er vurderingen, at en øget viden og bevidsthed om denne dimension kan kvalificere socialt arbejde på feltet - som de senere år er blevet udsat for en hel del kritik ikke mindst fra et brugerperspektiv (jf. nedenfor).




Hvad vil være nyt/originalt ved artiklen i forhold til allerede publiceret forskning om emnet?
Sygedagpengeområdet efter 2014 er generelt et relativt uudforsket område ift. både socialfaglige praksisperspektiver og socialpolitiske perspektiver. Ankestyrelsen undersøger løbende regler og praksis (ift. forlængelsesspørgsmålet især 2019) mhp. fastlægge god praksis og afklare den rette tolkning af loven. Psykiatrifonden (2019) har foretaget en brugerundersøgelse med et kritisk fokus på Jobcentrets rolle, et perspektiv der også kan findes hos Bømlers (2019) undersøgelse af borgeres møde med sygedagpengesystemet. Herudover kan fremhæves Sieling-Monas (2018), der har undersøgt virkninger af aktivindsatsen for sygemeldte med fokus på problemstillingen omkring det at give sygemeldte aktive tilbud som for eksempel virksomhedspraktik samt den mere retsdogmatiske forskning i udviklingen i gældende ret på området (Klausen 2021).
Ift. disse forskningsvinkler på sygedagpenge frembyder denne artikel et originalt fokus på en socialpolitisk kerne i regelværket, som ikke i sig selv er ny, men som i kraft af det fremrykkede revurderingstidspunkt efter reformen har fået en helt anderledes nærværende betydning for praksis og som derfor er væsentlig at undersøge nærmere.





Litteratur:
Bømler, Tina (2019), Når de syge skal arbejde, Kbh.: Hans Reitzels forlag
Bundesen, Peter (2016), Sociale problemer og socialpolitik, Odense: Syddansk Universitetsforlag
Herup Nielsen, Mathias (2019), Optimismens politik, Kbh.: Hans Reitzel.
Hornemann-Møller, Ivar m.fl. (2016), Socialpolitik, Kbh.: Hans Reitzel.
Klausen, John (2021), Sygedagpengeloven – med kommentarer, Kbh.: DJØF-forlaget.
Psykiatrifonden (2019), Undersøgelse af psykisk helbred og livskvalitet hos mennesker med sygdom, der er tilknyttet et jobcenter, Psykiatrifonden. Undersøgelse af psykisk helbred og livskvalitet hos mennesker med sygdom 170519 (psykiatrifonden.dk)
Sieling-Monas, S. M. (2018). For syg til at være rask, men rask nok til at arbejde? En evaluering af rehabiliterende beskæftigelsesindsatser for modtagere af sygedagpenge. Aalborg Universitetsforlag. Aalborg Universitet. Det Samfundsvidenskabelige Fakultet.
Åkerstrøm Andersen, Niels & Pors, Justine (2014), Velfærdsledelse, Kbh.: Hans Reitzel.
OriginalsprogDansk
Tidsskriftuden for nummer
ISSN1600-888X
StatusAccepteret/In press - 2022

Emneord

  • Socialt arbejde og sociale forhold
  • Sygdom, sundhedsvidenskab og sygepleje

Citationsformater