Fra erhvervsevne til arbejdsevne

Formålet med projektet er at belyse hovedlinjerne i udviklingen af reglerne om førtidspension fra 1993 til 2013 med særlig vægt på ændringen af tildelingskriteriet fra erhvervsevne til arbejdsevne. Projektet vil desuden belyse hvorvidt ændringen i kriteriet kan antages, at være udtryk for en generel udvikling i forsørgelsespolitikken.
I starten af 1990’erne var der groft sagt to muligheder for personer med handicap i relation til arbejdsmarkedet. Enten kunne borgeren på trods af sit handicap finde beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked – eventuelt efter et forudgående revalideringsforløb. Eller også måtte han søge førtidspension, som den gang kunne bevilges til personer med en alvorligt nedsat erhvervsevne. 10 år senere så situationen helt anderledes ud. Der var nu åbnet mulighed for ansættelse i fleksjob som alternativ til beskæftigelse på det åbne arbejdsmarked, og samtidig var der gennemført en reform af reglerne om førtidspension. Bedømmelseskriteriet i relation til førtidspension var nu ikke længere nedsat erhvervsevne men nedsat arbejdsevne. På trods af at de to ord umiddelbart minder om hinanden, var der tale om en helt ny tankegang. For at få førtidspension skulle arbejdsevnen nu være så begrænset, at der ikke kunne findes arbejdsfunktioner, som den pågældende kunne varetage hverken på det ordinære arbejdsmarked eller i fleksjob. I forbindelse med reformen blev det understreget, at arbejdsevne skal betragtes som et dynamisk begreb, der hele tiden er under forandring i forhold til det aktuelle arbejdsmarked (L 137, 2000/01). Alvorlig invaliditet giver altså ikke længere i sig selv adgang til at få tilkendt førtidspension. Førtidspension kan først komme på tale, hvis det konkret kan dokumenteres, at det ikke er muligt at finde en arbejdsfunktion, som borgeren kan bestride. Personer med handicap sorteres herefter i tre grupper: Hvis det ikke kan lade sig gøre at finde job på det ordinære arbejdsmarked, skal det afprøves, om der kan etableres ansættelse i fleksjob, og først hvis det er umuligt, kan førtidspension komme på tale.
Med den seneste reform af førtidspension og fleksjob, som trådte i kraft 1. januar 2013, blev der skruet yderligere på de sorteringsmekanismer, som blev indført med den tidligere førtidspensionsreform. Nu er personer under 40 år stort set afskåret fra at få førtidspension, og betingelserne for at få førtidspension er i det hele taget blevet indskærpet (L 53, 2012). Det sidste hænger også sammen med ændringerne i reglerne om fleksjob. Her er der nu mulighed for at etablere fleksjobs på meget få timer om ugen. Førtidspension efter arbejdsevnekriteriet kan derfor først tilkendes, hvis det konkret kan dokumenteres, at den pågældende ikke kan bestride en jobfunktion på disse betingelser.
Det er altså en dramatisk udvikling, vi har været vidne til: Fra en situation, hvor en del af befolkningen på grund af tab af erhvervsevne kunne bevilges permanent forsørgelse og fritages for pligten til at arbejde, til en situation, hvor alle i princippet skal i beskæftigelse, men hvor selv få timers arbejde om ugen kan være tilstrækkeligt til at opfylde dette krav. Arbejde er dermed ikke længere ensbetydende med selvforsørgelse.
I starten af 1990’erne var tildeling af førtidspension et socialpolitisk spørgsmål, som i højere grad havde sin egen logik. I dag er reglerne om førtidspension i stedet en del af beskæftigelsespolitikken og de generelle bestræbelser på at skaffe beskæftigelse til udsatte grupper. Ændringerne i reglerne om førtidspension er sket parallelt med, at der er sket et skift i den generelle social- og beskæftigelsespolitiske linje, som ofte betegnes fra welfare til workfare eller fra social integration til social disciplinering (Torfing 2004; Larsen 2009; Larsen 2014). Spørgsmålet er så, om udviklingen på førtidspensionsområdet primært bør ses som et element i dette generelle paradigmeskift, eller om der også kan identificeres andre drivkræfter.

Forskningsspørgsmål
Hvilke karakteristika ses der i ændringerne i tildelingskriterierne for førtidspension fra 1993 til 2013 ?
Hvilke motiver kan der identificeres bag ændringerne, og hvilken rolle spiller paradigmeskiftet i den generelle social- og beskæftigelsespolitik i denne sammenhæng?

Teoretisk grundlag
Det første forskningsspørgsmål belyses med anvendelse af juridisk metode, jf. nedenfor. Undersøgelsen af drivkræfter bag udviklingen vil trække på to typer af teorier:
1) Teorier om stiafhængighed – brud eller gradvis forandring (Pierson 2000; Ebbinghaus 2005; Streek & Thelen 2005; Jørgensen 2006).
2) Teorier om paradigmeskift og forholdet mellem politiske løsninger, problemidentifikation og samfundsdiskurs (Hall 1993; Mehta 2011).

Metode
Der vil primært være tale om et dokumentstudie på grundlag af vedtagne love og motiverne hertil, som de kommer til udtryk i bemærkningerne til lovforslagene m.v. Den retsdogmatiske metode anvendes som grundlag for en systematisk, beskrivende og fortolkende gennemgang af centrale lovændringer i perioden. Herefter anvendes politologiske og sociologiske teorier til at perspektivere denne udvikling.

Målgruppe
Målgruppen for projektet er dels de studerende på Via, Pædagogik og samfund og dels en bred gruppe af øvrige interesserede.
Førtidspension har igennem tiden være velfærdssystemets sidste og endelige forsørgelsesydelse og tilkendes mennesker der stedse vurderes ikke at være i stand til at ernære sig selv. Ydelsen kan således siges at være en definitiv opfyldelse af Grundlovens § 75, stk. 2.
Det er som helhed vigtigt at de studerende på VIA pædagogik og samfund har indsigt i vort samfunds forsørgelsesregler – både de regler som har retskraft i dag, men i et vist omfang også de regler, som har dannet grundlag for de nugældende regler. Kendskabet til regeludviklingen i forsørgelsessystemet giver den studerende indsigt i, hvorledes samfundet har valgt at afveje borgerens evne til selvforsørgelse mod samfundets pligt til at yde overførselsindkomst og under hvilke betingelser.
Kendskabet til regeludviklingen set i forhold til den samfundsmæssige udvikling vil yderligere give de studerende mulighed for at forstå velfærdssystemets udvikling i et større perspektiv. Koblingen vil bibringe de studerende et nuanceret og sammenhængende indblik i velfærdssamfundets udvikling og opkvalificerer deres indsigt og evne til at være aktive debattører og meningsdanner i diskussionen omkring velfærdsydelsernes udvikling.
Derudover henvender projektet sig til andre interesserede på området. Der er så vidt vides ikke gjort andre tilsvarende studier af, om regelændringen på førtidspensionsområdet kan hænger sammen med ændringerne i beskæftigelsespolitikken.

Referencer
Torfing, J. (2004). Det stille sporskifte i velfærdsstaten : en diskursteoretisk beslutningsprocesanalyse, Magtudredningen (projekt) Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Larsen, F. (2009). Kommunal beskæftigelsespolitik : jobcentrenes implementering af beskæftigelsesindsatsen i krydsfeltet mellem statslig styring og kommunal autonomi, 1. udgave edn, Frydenlund Academic, Kbh.
Larsen, Flemming (2013). Active labor-Market Reform in Denmark: The role of Governance in Policy Change in in Evelyn Z.Brodkin & Gregory Marston (red.), Work and Welfare State: Street-level Organizations and Workfare Politics. DJØF’s forlag.
Pierson, P. (2000). "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", The American Political Science Review, vol. 94, no. 2, pp. 251-267.
Ebbinghaus, B. (2005). "Can Path Dependence Explain Institutional Change? Two Approaches Applied to Welfare State Reform".
Jørgensen, H. (2006). "Arbejdsmarkedspolitikkens Fornyelse - Innovation eller trussel mod dansk "Flexicurity"".
Streeck, W. & Thelen, K. 2005, "Introduction: Institutional change in ad¬vanced political economies" in Beyond Continuity. Institutional change in advanced political economies, eds. W. Streeck & K. Thelen, Oxford University Press, New York, pp. 1-39.
Hall, P.A. (1993). "Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain", Comparative Politics, vol. 25, no. 3, pp. 275.
Mehta, J. (2011). "The Varied Roles of Ideas in Politics: From "Wether" to "How"", in Ideas and Politics i Social Science Research, eds. D. Beland & R.H. Cox, Oxford University Press, New York, pp. 23-46.



Arbejdsfordelingen
Studiet falder i tre hovedområder som er fordelt som følgende.
Juridisk analyse: Karen Lindholm
Politologisk analyse: Finn Amby

Tidsplan
1. 1993-2003: Optakten til 2003-reformen: August- januar 2017
2. 2003-2013: Optakten til 2013-reforme: Februar 2017 – april 2017.
3. Sammenfatning om perioden 1993-2013 og perspektivering heraf: Maj - juni 2017.